W Polsce mamy niecałe 2,5 tys. gmin — to stosunkowo mało w porównaniu z innymi krajami europejskimi (w Niemczech, o podobnej do Polski powierzchni, jest ich około 11 tys.; w małej Austrii — ponad 2 tys.), ale też obowiązki spoczywające na polskiej gminie są większe niż w innych krajach. Polskie gminy odpowiadają między innymi za ład przestrzenny, transport zbiorowy, edukację na poziomie podstawowym czy usługi komunalne. Każda gmina w Polsce musi mieć wójta, burmistrza lub prezydenta na jej czele oraz radę gminy (względnie miasta) z minimum 15 członków. Gminy w Polsce dysponują budżetem, na który składają się przede wszystkim dochody własne (czyli to, co gmina zbierze z podatków bezpośrednio, a także część podatku PIT i CIT opłaconego przez mieszkańców i firmy z terenu gminy) oraz subwencje (czyli środki, które budżet państwa przekazuje gminom na realizację konkretnych działań, przede wszystkim utrzymanie szkół).
Problem w tym, że w Polsce wiele gmin istnieje tylko po to, żeby zapewnić lokalnej elicie stosunkowo dobrze płatne, bezpieczne posady.
Te gminy nie mają środków na inwestycje, coraz częściej przestają mieć nawet środki na bieżące funkcjonowanie. Co gorsza, takie gminy nie mają też środków na to, by przygotować tereny pod inwestycje podmiotów zewnętrznych — nie mają możliwości uzbrojenia terenu, komasacji gruntów czy promocji swoich terenów inwestycyjnych, bo zwyczajnie cały budżet zjada bieżące funkcjonowanie gminy. Czy można coś temu zaradzić? Owszem — można te gminy połączyć z innymi.
Po co nam gminy-duble zamiast miejsko-wiejskich?
Zacznijmy od tego, gdzie zmiany — i powiązane z nimi oszczędności — można by przeprowadzić najłatwiej. Zazwyczaj bowiem istnienie małych gmin usprawiedliwia się koniecznością zachowania względnej bliskości do urzędu gminy. W Polsce istnieją jednak 143 pary gmin (czyli 286 gmin ogółem), gdzie małe miasteczko otoczone jest gminą wiejską o tej samej nazwie, również z siedzibą w tymże miasteczku.
Weźmy na przykład Rejowiec Fabryczny w lubelskim. To bardzo szybko wyludniający się teren, który nigdy nie był specjalnie gęsto zaludniony. Z jakiegoś powodu istnieje tam jednak osobna gmina dla miasta Rejowiec Fabryczny (niecałe 4 tys. mieszkańców) i osobna gmina wiejska Rejowiec Fabryczny (3,9 tys. mieszkańców) z siedzibą właśnie w Rejowcu Fabrycznym — i to nie byle gdzie w Rejowcu, tylko w dokładnie tym samym budynku, co siedziba urzędu miasta! Trudno więc argumentować, że mieszkańcy gminy wiejskiej Rejowiec Fabryczny muszą mieć osobną gminę, żeby mieć bliżej do urzędu.
Po co więc w tym miejscu dwie gminy? Można pokusić się o stwierdzenie, że właśnie tylko po co, żeby zapewnić lokalnej elicie przysłowiowe ciepłe posadki. Okazuje się, że możemy to twierdzenie przynajmniej częściowo poprzeć danymi. W Polsce istnieje bowiem instytucja gminy miejsko-wiejskiej, która byłaby idealna dla sytuacji takich jak w Rejowcu — małe miasto otoczone obszarami wiejskimi. Jak wynika z danych porównawczych, takie gminy są bardziej efektywne finansowo od sytuacji, gdzie są dwie gminy. Jest to intuicyjne — nie trzeba duplikować wielu stanowisk — jednak dla zobrazowania sytuacji na wykresie poniżej pokazuję wydatki na administrację publiczną w gminach miejsko-wiejskich oraz połączone wydatki na ten cel w parach gmin w takiej sytuacji jak w Rejowcu (czyli małe miasto będące osobną gminą od wiejskiej gminy obwarzankowej obok).
W dwóch gminach składających się na Rejowiec Fabryczny i jego obwarzanek w 2024 roku wydatki na administrację publiczną wyniosły 7,6 mln zł. Dla porównania, w hipotetycznej gminie miejsko-wiejskiej o tej samej populacji, wydatki te wyniosłyby tylko 6,8 mln zł, a więc oszczędność rzędu 10%. A dwie gminy Rejowiec Fabryczny są akurat w miarę oszczędne — są miejsca, gdzie wydatki na administrację publiczną przekraczają 1000 zł na mieszkańca. Widać też wyraźnie, że czym mniejsza gmina, tym procentowo większe oszczędności.
A te w skali kraju są spore. Gdyby każdą parę gmin takich jak Rejowiec Fabryczny zamienić na gminę miejsko-wiejską, rocznie samorządy zaoszczędziłyby 282 mln zł, czyli około 9% wydatków tych gmin na administrację. Nie jest to może ogromna liczba (ok. 55 zł na mieszkańca), ale wraz z wyludnianiem się kraju koszty administracyjne będą zjadać coraz większą część budżetu.
Gminy niesamodzielne
Już dzisiaj z resztą wiele gmin przeznacza pokaźną część swojego budżetu na administrację publiczną. Poniższa mapa pokazuje, jaki procent dochodów własnych gminy przeznacza się na administrację publiczną - w aż 313 gminach pensje urzędników i utrzymanie urzędu zabierają więcej, niż te dochody! W takich wypadkach różnica, a także wydatki na wszystko inne (jak drogi, zdrowie czy bezpieczeństwo publiczne), muszą być pokrywane przez dotacje z budżetu państwa. W kolejnych 143 gminach jest niewiele lepiej (75-100% dochodów własnych), a łącznie aż 777, czyli aż blisko 1/3 wszystkich gmin, przeznacza na administrację publiczną ponad połowę dochodów własnych.
Gwoli ścisłości, należy zauważyć, że dochody własne gminy to niekoniecznie wszystkie dochody podatkowe uzyskane z terenu gminy. Gmina otrzymuje bowiem tylko 37,89% podatku PIT płaconego przez jej mieszkańców, zaledwie 6,71% podatku CIT odprowadzonego przez firmy zarejestrowane na jej obszarze i 0% podatku VAT. Jednak oczywiście budżet państwa zatrzymuje te pieniądze u siebie, bo są one potrzebne na inne, ogólnokrajowe cele, jak budowa i utrzymanie infrastruktury, obronność czy edukacja (ta ostatnia w dużej mierze wraca do gmin, ale w formie subwencji celowej — może być wydana tylko na oświatę właśnie).
Nietrudno domyślić się też, że im mniejsza gmina, tym wyższy odsetek jej dochodów własnych jest przeznaczany na administrację. Na poniższym wykresie widzimy tę zależność (uwaga — skala jest logarytmiczna dla poprawy czytelności). Ale widzimy także, że linie trendu dla różnych typów gmin też są na różnych poziomach. Gminy miejskie są bardziej efektywne niż miejsko-wiejskie, a te z kolei są bardziej efektywne niż gminy wiejskie.
W przypadku wielu gmin nie będzie jednak innej możliwości niż łączenie mikroskopijnych gmin wiejskich w większe. I tak jak wspomniałem wcześniej, tutaj wiele osób podnosi argument odległości do urzędu miasta. I faktycznie, w wielu miejscach kraju gęstość zaludnienia jest na tyle mała, że żeby zapewnić rozsądny dojazd do urzędu gminy, gminy muszą być powierzchniowo małe.
Ale nie wszędzie tak jest. Na mapie poniżej mamy zaznaczone gminy wiejskie o gęstości zaludnienia minimum 100 osób na km kw. — to całkiem wysoka wartość, bo średnia dla Polski (a więc wraz z gęsto zaludnionymi miastami) jest tylko o 20% wyższa.
Widać wyraźnie, że oprócz obwarzanków dużych (i niektórych małych) miast, zagłębiem tego typu gmin jest Małopolska i Podkarpacie, ale nie tylko — podobne gminy znajdziemy też w lubelskim, świętokrzyskim czy łódzkim, gdzie wiele z nich finansowo ugina się pod ciężarem utrzymania administracji. Jest więc potencjał do konsolidacji.
Przyszłość wymusi nowy model funkcjonowania gmin
Wreszcie, warto rozprawić się z oczekiwaniami co do tego, czemu gmina musi być blisko. Okazuje się bowiem, że poza odebraniem dowodu co 10 lat, kontakt przeciętnego człowieka z urzędem jest niemal zerowy — nawet podatki od nieruchomości czy rolne, jeśli nie chce się płacić elektronicznie, można uiścić u sołtysa. Czy dostęp do urzędu gminy jest więc aż tak konieczny?
A to pytanie nie jest tylko retoryczne.
Na Twitterze Daniel Radomski, warty obserwowania inżynier z ciekawymi obserwacjami i opiniami, zamieścił kilka zdjęcia klimatyzatorów i pomp ciepła zamontowanych przy odnowionym urzędzie gminy Sypniewo na Mazowszu. Na jednym ze zdjęć widzimy dumną tablicę przypominającą, że inwestycja powstała ze środków Polskiego Ładu - rządowego funduszu inwestycji strategicznych. Kwota dofinansowania wyniosła 4,25 mln zł. Inny użytkownik Twittera, pod pseudonimem Kryspin, zauważył jednak, że ta gmina ma zaledwie 2,9 tys. mieszkańców, co jest spadkiem o ponad 26% przez ostatnie lata. Co więcej, o ile liczba emerytów w gminie utrzymuje się na w miarę równym poziomie, to liczba osób w wieku przedprodukcyjnym i produkcyjnym spadła o 1/3.
Mamy tu więc do czynienia z gminą, która nie dość, że ledwo jest w stanie pokryć pensje urzędników z dochodów własnych (a już na utrzymanie dróg czy pomoc społeczną musi wykorzystywać subwencje z budżetu państwa), to w przyszłości będzie tam jeszcze gorzej, bo te dochody własne będą wzrastały wolniej niż inflacja, jeśli w ogóle będą wzrastały. A warto zauważyć, że mimo szybkiego spadku liczby mieszkańców, liczba urzędników jest na stałym poziomie. Powiat makowski, w którym leży Sypniewo, stracił od grudnia 2022 już 2,5% mieszkańców, ale za to liczba urzędników wzrosła z 1375 do 1474.
W takim przypadku warto zapytać — co jest strategicznego w budowie nowego urzędu gminy w gminie takiej jak Sypniewo? Inwestycja, sfinansowana przez podatników z całej Polski, już dzisiaj wydaje się przeskalowana, a w przyszłości będzie służyć coraz mniejszej liczbie mieszkańców. W pierwszym półroczu tego roku w Sypniewie urodziło się o połowę mniej dzieci niż w tym samym czasie rok temu, a rok temu urodziło się tam 40% mniej dzieci niż ledwie 5 lat temu. Sypniewo nie jest jedyne — jak pisaliśmy ostatnio w naszym wpisie o realiach katastrofy demograficznej w Polsce, w coraz większej liczbie gmin na świat przychodzi ledwie po kilka dzieci w roczniku.
To kluczowe do funkcjonowania gmin nie tylko dlatego, że w przyszłości ci ludzie mieliby stać się podatnikami, ale też dlatego, że jednym z głównych zadań gmin jest organizacja oświaty na poziomie podstawowym. Gmina musi prowadzić szkołę podstawową, nie może oddać tej kompetencji powiatowi. Jak jednak może wywiązać się z tego obowiązku, jeśli w całej gminie w roczniku jest jedna czy dwie osoby, a w niektórych rocznikach wręcz żadna?
Realia demograficzne i gospodarcze prędzej czy później zmuszą gminy do konsolidacji. Lepiej zrobić to już dzisiaj, kiedy ten proces może być stopniowy, zaplanowany i bez szkód dla mieszkańców, niż czekać aż system upadnie pod naporem ciężarów finansowych.
Póki co jednak idziemy oczywiście w odwrotnym kierunku — w tym roku utworzono na przykład gminę Szczawa (1,8 tys. mieszkańców) w woj. małopolskim, wyodrębnioną z dotychczasowej gminy Kamienica (5,9 tys. mieszkańców).
Problem w tym że utrata tych kilkudziesięciu miejsc pracy w urzędach (które są oczywiście łupem lokalnych elit - czy raczej ich potomków); spowoduje jeszcze większe zaostrzenie kryzysu demograficznego.