Na początku XXI wieku, gdy katowicki magistrat zaproponował przekształcenie ulicy Mariackiej w deptak, nie było tajemnicą, co było do tego inspiracją: ulica Stodolní w oddalonej o około godzinę drogi Ostrawie. Stodolní była wtedy pełna barów, pubów i restauracji, a w każdy weekend wypełniali ją młodzi ludzie – w ci z Katowic, skąd do Ostrawy jeździły nawet specjalne autokary.
Ostrawa, i Czechy w ogóle, były wtedy wyraźnie zamożniejsze i lepiej rozwinięte niż Katowice i Polska. Wyższe były płace, za to bezrobocie – niższe. Kiedy miliony Polaków z przymusu emigrowała za pracą do Europy Zachodniej, Czesi woleli zostać w swoim kraju. Czeskie miasta wydawały się zadbane i po prostu ładniejsze. Wszystko wskazywało na to, że Czechy czeka świetlana przyszłość, a przyszłość Polski stoi pod znakiem zapytania.
Dziś obraz wygląda zupełnie inaczej. Mieszkańcy Katowic zarabiają więcej niż mieszkańcy Ostrawy i mają czterokrotnie niższe szanse na bycie bezrobotnym. Mają za to o połowę wyższe szanse na posiadanie dyplomu wyższej uczelni – co nie dziwi, bo w Katowicach studiuje dwa razy więcej osób niż w Ostrawie. Katowice budują w półtora roku więcej mieszkań niż Ostrawa buduje w dekadę, a katowickie lotnisko obsługuje piętnaście razy więcej pasażerów niż ostrawskie. Wreszcie, podczas gdy Stodolní jest na skraju śmierci, Mariacka rozkwitła do tego stopnia, że deptakami stały się również sąsiednie ulice, pełne nowych lokali. Podobną zmianę widać na poziomie krajowym. Czechy wciąż są bogatsze od Polski w przeliczeniu na mieszkańca, ale dystans szybko się zmniejsza: Czechy są na dobrej drodze, by uznać lata 20. XXI wieku za straconą dekadę dla swojej gospodarki, podczas gdy Polska wciąż wręcz zaskakuje niegasnącym tempem rozwoju.
Policentryczna Polska
Rozwój gospodarczy kraju ma wiele przyczyn, a na sukces gospodarczy Polski po upadku komunizmu wpływ miało wiele standardowych czynników: wykształcona siła robocza, przedsiębiorcze społeczeństwo, położenie blisko zachodnich rynków zbytu, niskie obciążenia regulacyjne, praworządność, zachowanie własnej waluty zamiast przyjęcia euro oraz duży rynek wewnętrzny.
Niemal wszystkie te czynniki dotyczą jednak także innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW), więc musi istnieć coś, co Polska robi, a inne kraje regionu nie. Żeby się dowiedzieć, co to jest, spójrzmy na mapę.
W jedenastu postkomunistycznych krajach Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW), które przystąpiły do UE od 2004 roku, mieszka około 100 milionów ludzi, czyli około 22% ludności całej Unii. Niemal 63 miliony z nich żyje w miastach, spośród których największa jest Warszawa, zarówno w granicach administracyjnych (2,08 mln według najnowszego szacunku, który uwzględnia imigrantów, zwykle nieujętych w oficjalnej liczbie ludności Polski), jak i pod względem obszaru miejskiego (3,3 mln). Budapeszt, Bukareszt i Praga niewiele jej ustępują.
Ta statystyka powinna jednak dać do myślenia. Polska liczy 38 milionów mieszkańców, a jej stolica jest niewiele większa od Budapesztu, stolicy kraju liczącego niespełna 10 milionów ludzi. Obszar miejski Budapesztu skupia około jednej trzeciej ludności Węgier, a obszar miejski Pragi około jednej czwartej ludności Czech. Stolica przytłaczająca w ten sposób resztę kraju nie jest w regionie EŚW niczym niezwykłym. Najbardziej skrajnym przypadkiem jest Łotwa: ponad połowa jej mieszkańców żyje w Rydze lub wokół niej. Rumunia, drugi pod względem liczby ludności kraj EŚW, jest w nieco innej sytuacji: Bukareszt nie jest aż tak ogromny w porównaniu z całym krajem (około 15% ludności Rumunii), ale jest ogromny w porównaniu z innymi rumuńskimi miastami. Jassy i Kluż-Napoka, kolejne co do wielkości obszary miejskie Rumunii, mają mniej niż jedną trzecią ludności Bukaresztu.
Polska wyróżnia się w tej grupie właśnie tym, że poza Warszawą ma kilka dużych miast regionalnych. Obszar miejski Katowic, liczący 2,5 mln mieszkańców (około trzech czwartych Warszawy), jest drugi co do wielkości w kraju, ale i kolejne nie są małe: Kraków z 1,5 mln ma niemal połowę wielkości Warszawy, dalej jest Trójmiasto z 1,4 mln oraz Wrocław i Poznań z 1,3 mln każdy. Obszar miejski Łodzi również przekracza milion. Hierarchia miast w Polsce jest po prostu bardziej spłaszczona niż w jakimkolwiek innym kraju EŚW.
Częściowo wynika to z wielkości kraju, bo po kraju liczącym 38 milionów mieszkańców można się spodziewać więcej dużych miast niż po kraju liczącym 10 milionów. Jednak Rumunia, która ma o połowę mniej ludności niż Polska, nie ma żadnego miasta regionalnego, które choćby zbliżałoby się wielkością do Krakowa czy Wrocławia.
Bardziej spłaszczona struktura osadnicza kraju to jednak nie tylko kwestia estetyki na wykresie. Większe miasta (najlepiej od 0,5 do 3 mln mieszkańców) są bardziej produktywne, ponieważ mogą korzystać z efektów aglomeracji: przewag w produktywności i kosztach, które pojawiają się, gdy firmy, pracownicy i konsumenci znajdują się blisko siebie. Ten efekt można zmierzyć w regionie EŚW: na każde 10% więcej mieszkańców obszaru miejskiego produktywność rośnie o 2,5%, a ta zależność utrzymuje się nawet po uwzględnieniu różnic między krajami.
Gwoli uczciwości należy zauważyć, że regiony stołeczne wciąż są najbogatsze i najbardziej produktywne, a także rozwijały się najszybciej, i Polska nie jest tu wyjątkiem: PKB Warszawy w cenach bieżących od 2000 roku niemal się potroił. Polskę od innych krajów EŚW odróżnia jednak to, że pozostałe miasta (a nawet obszary wiejskie) również szybko się rozwijały. Polskie miasta regionalne rosły niemal tak szybko jak stolice innych krajów EŚW, a nawet polska wieś rosła szybciej niż drugorzędne miasta w pozostałej części regionu. A jeśli spojrzymy tylko na cztery duże miasta regionalne (Kraków, Wrocław, Trójmiasto i Poznań, które razem z Warszawą tworzą tak zwaną wielką piątkę), okaże się, że ich PKB rósł w tym samym tempie co PKB stolicy.
Widać to także w innych danych. Dobrym przykładem jest zatrudnienie: od 2000 roku wzrosło w całej Polsce, a najszybciej znów w Warszawie. Polskie miasta regionalne również odnotowały jednak silny wzrost. W czterech dużych miastach regionalnych zatrudnienie wzrosło nawet bardziej niż w Warszawie (o 59% wobec 43%). Tymczasem w innych krajach EŚW miejsc pracy przybyło w stolicach, ale wszędzie indziej pracujących jest dziś mniej niż 25 lat temu.
Nawet ważniejszy od samego wzrostu zatrudnienia może być jednak rodzaj pracy oferowanej w tych miastach, a konkretnie – czy te miasta oferują dobrze płatną płacę umysłową, odpowiadającym oczekiwaniom młodych ludzi w regionie EŚW. W bazie Eurostatu przybliżeniem takiej pracy jest zatrudnienie w sekcjach J (informacja i komunikacja), K (działalność finansowa i ubezpieczeniowa), M (działalność profesjonalna, naukowa i techniczna) oraz N (działalność w zakresie usług administrowania i działalność wspierająca). Przeciętne wynagrodzenie w tych sekcjach jest o 41% wyższe od średniej krajowej w krajach EŚW. To więc dobre miejsca pracy, które otwierają drogę do życia na poziomie klasy średniej, a nawet wyższej klasy średniej.
I takich miejsc pracy jest w polskich miastach regionalnych po prostu więcej niż w miastach regionalnych innych krajów EŚW: ponad 1 na 7 miejsc pracy u nas wobec mniej niż 1 na 10 w innych krajach. W czterech dużych miastach regionalnych ten udział zbliża się do poziomu stolic innych krajów EŚW.
Ponieważ te miasta oferują dobrze płatną pracę, na którą jest popyt, przyciągają też nowych pracowników, a więc i mieszkańców, co ma szczególne znaczenie w naszym szybko wyludniającym się regionie. Od 2000 roku jedenaście krajów EŚW straciło łącznie ponad 8 milionów mieszkańców wskutek ubytku naturalnego i emigracji na Zachód. Ale podczas gdy z krajów takich jak Rumunia, Węgry, Chorwacja czy Bułgaria ludzie wyjeżdżali praktycznie zewsząd poza stolicą, w Polsce oprócz Warszawy na mapie jest wiele jasnych punktów, a miasta takie jak Kraków zyskują mieszkańców wręcz szybciej niż stolica.
Te różnice między polskimi a pozostałymi miastami regionalnymi przenoszą się na całą gospodarkę.
Weźmy lotniska. Ponieważ polskie miasta regionalne są stosunkowo zamożne i dobrze zintegrowane z gospodarką międzynarodową, wszystkie mają duże lotniska: 13 mln pasażerów w Krakowie, po 7 mln w Gdańsku i Katowicach, 5 mln we Wrocławiu i 4 mln w Poznaniu, do tego kilka milionów na mniejszych lotniskach. Łącznie lotniska regionalne obsługują około 60% ruchu lotniczego w Polsce. W Rumunii, czyli dużym i również ludnym kraju, jest dokładnie odwrotnie: Bukareszt skupia 60% tamtejszego ruchu lotniczego, a drugie co do wielkości lotnisko, w Klużu-Napoce, obsługuje ledwie 4 mln pasażerów rocznie. W większości pozostałych krajów sytuacja jest jeszcze bardziej skrajna, chyba że mają duży ruch turystyczny na wybrzeżu, jak Chorwacja i Bułgaria.
Uważny czytelnik zauważy więc, co odróżnia Polskę od innych krajów EŚW: silne miasta regionalne, które oferują dobre, dobrze płatne miejsca pracy. Część tej przewagi wynika z historii: w 1918 roku kraj został zszyty z czterech różnych części, a w 1945 roku doszła kolejna, i każda z nich miała własne duże ośrodki metropolitalne. Nie było jednak przesądzone, że te atuty zostaną wykorzystane. W końcu w 1989 roku polskie miasta regionalne nie były tak silne, a Warszawa wyprzedzała Kraków czy Trójmiasto o lata. Co więc się wydarzyło?
Silne regiony, silne miasta
Moim zdaniem czynniki, które odróżniają Polskę od innych krajów EŚW pod względem rozwoju regionalnego, są proste: polskie regiony i gminy są duże i mają więcej pieniędzy, co daje im więcej możliwości rozwoju (i sterowania nim) niż ich odpowiednikom w innych krajach EŚW.
Zacznijmy od pierwszego czynnika: wielkości. W latach 1975–1998 Polska była podzielona na 49 województw i ponad 2400 gmin, wtedy bez szczebla powiatowego. System ten, zaprojektowany w 1975 roku za rządów Edwarda Gierka, ówczesnego I sekretarza KC PZPR, miał jeden główny cel: osłabić wojewódzkie komitety partii (zwłaszcza ten w Katowicach) i wzmocnić Komitet Centralny w Warszawie. I to się udało. Do 1990 roku żaden z tych szczebli nie był wybieralnym samorządem: województwa i gminy były jednostkami administracji państwowej, z niewielką kontrolą nad swoim terytorium i skromnymi własnymi środkami. Wiele z tych województw nie miało niemal żadnego potencjału gospodarczego ani demograficznego: 16 liczyło mniej niż 0,5 mln mieszkańców, a tylko 11 ponad 1 mln.
Po upadku komunizmu jedną z pierwszych decyzji nowego rządu było przywrócenie samorządu gminnego z wybieranymi radami, na mocy ustawy z 1990 roku. Większa reforma przyszła w 1999 roku jako jedna z czterech reform rządu Jerzego Buzka, przygotowywana częściowo z myślą o przyszłym członkostwie w UE. Reforma zmniejszyła liczbę województw do 16, przywróciła powiaty i zachowała gminy. Na szczeblu regionalnym jednym z celów było utworzenie regionów wystarczająco dużych, by udźwignąć nowe, szersze kompetencje. W chwili utworzenia żaden region nie liczył więc mniej niż 1 mln mieszkańców, a większość miała co najmniej 2 mln (od tamtej pory dwa regiony spadły poniżej progu 1 mln).
To dość wyjątkowa sytuacja w regionie EŚW. Oczywiście polskiego przepisu nie da się wszędzie skopiować: czasem całe kraje (jak Łotwa czy Słowacja) są wielkości jednego polskiego województwa. Ale nie wszystkie kraje EŚW są małe. Rumunia ma około 19 milionów mieszkańców, ale nie ma dużego szczebla regionalnego: kraj dzieli się na 41 okręgów (plus Bukareszt), z których największy, Jassy, liczy zaledwie 760 tysięcy mieszkańców. Czechy mają 11 milionów mieszkańców, ale dzielą się na 14 krajów, z których tylko cztery przekraczają 1 mln mieszkańców. Węgry, podobnej wielkości, dzielą się aż na 19 komitatów (megyék); największy poza Budapesztem i jego przedmieściami liczy zaledwie 640 tysięcy mieszkańców. Takie regiony są po prostu za małe, by realizować strategiczne projekty.
To samo dotyczy wielkości gmin. Mediana liczby mieszkańców polskiej gminy wynosi 7200: to ponad dwa razy więcej niż w Rumunii, dziesięć razy więcej niż na Węgrzech i Słowacji i szesnaście razy więcej niż w Czechach. Gwoli uczciwości: gminy na Łotwie, Litwie, w Bułgarii i Estonii są na ogół większe od polskich, ale to też znacznie mniejsze kraje, gdzie z kolei brakuje szczebla regionalnego.
Sama wielkość to jednak nie wszystko. Równie ważne jest to, co regionom wolno robić i jakimi pieniędzmi dysponują.
To prowadzi nas do drugiego czynnika polskiego sukcesu: pieniędzy. Reforma z 1999 roku nie tylko utworzyła trzy szczeble samorządu i przydzieliła im różne kompetencje, ale dała im też dochody, a co ważniejsze, dochody, na które mogą bezpośrednio wpływać. Dziś wydatki polskich samorządów odpowiadają około 14,5% PKB, najwięcej spośród wszystkich krajów EŚW: Czechy są drugie z 12,1%, Rumunia plasuje się pośrodku z 9,4%, a Węgry zamykają stawkę z 5,8%. Ważne jest też, jakie to są pieniądze. Niemal we wszystkich krajach EŚW (wyjątkiem są Bułgaria i Węgry) gminy i regiony otrzymują udział w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT); w większości krajów udział gmin jest jednak obliczany przez algorytm niezależnie od faktycznych dochodów mieszkańców danej gminy, kiedy w Polsce gminy dostają konkretnie pieniądze swoich własnych mieszkańców.
Niektóre kraje, jak Czechy, dzielą się z samorządami również podatkiem dochodowym od osób prawnych (CIT), ale rozdzielają go według wzoru opartego głównie na liczbie mieszkańców, więc gmina niewiele zyskuje na przyciągnięciu nowej firmy. W Polsce jest inaczej: udział samorządów w CIT trafia do gmin i regionów, w których firma ma siedzibę lub zatrudnia ludzi. Do tego polskie gminy pobierają podatek od nieruchomości od budynków i budowli, który w przypadku dużej fabryki jest pokaźną kwotą. To tworzy silną zachętę dla polskich samorządów: chcą, żeby przychodziły do nich nowe firmy.
Podczas gdy Czechy znane są z NIMBY-izmu (od ang. „not in my back yard”, czyli „nie na moim podwórku”: mieszkańcy i władze lokalne popierają nowe inwestycje co do zasady, byle nie w ich okolicy), polskie władze lokalne otwarcie wyznają YIMBY-izm (od „yes in my back yard”, czyli „tak, na moim podwórku”), bo nowa fabryka zasila bezpośrednio budżet lokalny, a nie tylko centralny budżet w Warszawie.
Świetnym przykładem jest przemysł motoryzacyjny na Górnym Śląsku i w północnej Słowacji. Działają tam cztery duże fabryki samochodów: Stellantis w Gliwicach (dawniej General Motors) i w Tychach (dawniej Fiat) w Polsce, Hyundai w Nošovicach w Czechach i Kia pod Żyliną na Słowacji. Wszystkie zostały pozyskane przez rządy centralne swoich krajów. Ale porównajmy ich otoczenie: w Tychach i Gliwicach (oraz w innych pobliskich gminach) są ogromne strefy przemysłowe, a w Nošovicach czy Żylinie, ani nawet w okolicznych miejscowościach i powiatach, nie ma nic podobnego. Co więcej, zarówno fabrykę Hyundaia, jak i Kii w dużej części zaopatrują części produkowane właśnie w Polsce, gdzie łatwiej jest ją zbudować. Wiele z nich powstało w Żorach, mieście liczącym około 60 tysięcy mieszkańców, położonym około 1-1,5h drogi od obu zakładów. Gdy otworzy się Mapy Google i przejrzy profile fabryk przy zjeździe z autostrady w Żorach, połowa z nich okazuje się koreańska, a razem z pozostałymi tworzą właściwie pełny katalog części samochodowych: reflektory, skrzynie biegów, plastikowe elementy wnętrza, układy wtryskowe, układy wydechowe, fotele, zagłówki, podłokietniki i tak dalej. Jeśli jeździcie Hyundaiem lub Kią, bardzo możliwe, że lewarek zmiany biegów w waszym aucie powstał w Żorach.
Jest jeszcze jeden kluczowy element tej finansowej układanki: fundusze unijne, a konkretnie fundusze spójności i Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Polska znów jest tu wyjątkowa, bo dużą część tych środków planują, wydają i rozliczają wybierane władze regionalne, a nie odległy rząd centralny (jak w Czechach czy na Węgrzech) ani niewybieralna agencja o ograniczonej kontroli demokratycznej (jak w Rumunii). Rumunia znów ma tu wyjątkowo niekorzystną strukturę: jej okręgi są tak małe, że nie mogą bezpośrednio otrzymywać funduszy unijnych. Dlatego Rumunia utworzyła warstwę regionalnych agencji rozwoju, które grupują po kilka okręgów i nie pokrywają się z żadną inną strukturą władzy, podziałem administracyjnym ani nawet regionami historycznymi. To tworzy wąskie gardła administracyjne, bo każda agencja musi koordynować działania wielu władz okręgowych i lokalnych (a rumuńskie gminy są też znacznie mniejsze od polskich), zamiast po prostu być częścią samorządu regionalnego. Co więcej, rząd rumuński zatrzymuje też około 75 centów z każdego euro otrzymanego z funduszy spójności; dla porównania w Polsce rząd centralny zarządza tylko około połową tych środków.
Trudno porównywać gminy i regiony między krajami: różnią się kompetencjami, budżetami i ordynacjami wyborczymi. Ale wracając do porównania Ostrawy i Katowic, trudno oprzeć się wrażeniu, że polski samorząd działa lepiej. W Katowicach od pomysłu do otwarcia nowej, wspaniałej siedziby Narodowej Orkiestry Symfonicznej Polskiego Radia minęło sześć lat; w Ostrawie według najbardziej optymistycznych szacunków nowa sala koncertowa filharmonii zostanie ukończona w 2029 roku, jedenaście lat po rozpoczęciu projektu. W obu miastach konkurs architektoniczny na nową bibliotekę naukową odbył się w 2004 roku; katowicka biblioteka działa od 2012 roku, kiedy budowa ostrawskiej dopiero się rozpoczęła. Katowicki węzeł kolejowy przechodzi obecnie ogromną przebudowę za miliard euro, w ramach której powstaną osobne torowiska dla ruchu lokalnego i aglomeracyjnego, z zakończeniem zaplanowanym na kwiecień 2029 roku; w Ostrawie, choć projekt i finansowanie zatwierdzono wcześniej, budowa nawet nie ruszy przed 2028 rokiem.
Lekcje dla reszty regionu
Przykłady można mnożyć, ale wniosek jest jeden — o ile w większości krajów EŚW to stolice napędzają gospodarkę, o tyle w Polsce Warszawa nie jest jedynym miastem, w którym na ulicach widać rozwój.
Oczywiście, nie wszystkie kraje mają takie możliwości, jak Polska. Łotwa czy Estonia mają po 1-2 mln mieszkańców każde; poza stolicą trudno byłoby tam stworzyć drugie, nie mówiąc o trzecim, znaczące miasto. Ale niektóre kraje mają pole manewru i warunki. W Czechach Brno i Ostrawa mają odpowiedni rozmiar do bycia przeciwwagą dla Pragi. W Rumunii skierowanie większych środków na rozwój regionów i reforma administracyjna mogłaby znacząco podnieść rangę takich ośrodków jak Kluż-Napoka, Jassy czy Timisoara — tym bardziej, że o ile Polska jest w miarę płaska, o tyle Rumunia jest podzielona ogromnym pasmem Karpat, więc północne i zachodnie regiony tego kraju wręcz potrzebują przeciwwagi dla Bukaresztu. Węgierski Debreczyn mógłby z powodzeniem być miastem rangi chociażby Lublina czy Szczecina.
Lekcję z własnych sukcesów mogłaby odrobić także Polska. Nowy system finansowania samorządów zbliża nas do rozwiązań czeskich, co w dłuższym okresie może okazać się błędem. Decentralizacja nie jest też cudownym panaceum na wszystkie bolączki: Katowice i Łódź, mimo bycia dużymi miastami w silnych regionach, bez wątpienia rozwijają się wolniej niż miasta wielkiej piątki. Jednak nawet te miasta rozwijają się szybciej niż miasta regionalne innych krajów EŚW.
Dwadzieścia lat temu Katowice szukały inspiracji w Ostrawie i skopiowały ulicę. Dziś lekcje mogłyby popłynąć w drugą stronę i dotyczyć bardziej fundamentalnych kwestii.
Jest w tym wszystkich racja, ale jako główną przyczynę wskazanych rezultatów podałbym wielokrotnie większą integrację i defacto uzależnienie gospodarki czeskiej od niemieckiej, od dekad, jeśli nie stuleci, która oczywiście od conajmniej covidu jest w stagnacji, podczas gdy Polska ma o wiele więcej powiązań z gospodarką globalną, czyli głównie amerykańska, która pędzi po +3-7% GDP/y, a także wiele większą aktywność mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, które cieszą się z większego rynku wewnętrznego - co pokrywa się z tym co napisałeś, oraz nie powstałyby gdyby ich założyciele liczyli głównie na € z germanii zamiast na siebie. Poza tym każda z tych pozostałych EE gospodarek jest jak mazowieckie + np łódzkie + kuj-pom+lubelskie + podlaskie, 4 woj, podczas gdy PL jest z 4-5 takich zlepków;) i.e. w każdym z pozostałych Pańśtw EE zawsze dominowały stolice, zaś w PL poza Warszawą każde z tych miast: Gda, Kat, Krk, Wro, Tor i Pzn na przestrzeni *wieków* było okresowo najszybszym centrum rozwoju.
To pewnie może być jakoś skorelowane z Twoją teorią, ale według mnie jeszcze ważniejszym czynnikiem naszego sukcesu jest dywersyfikacja branżowa naszej gospodarki: nawet jak w jednej branży dzieje się gorzej to mamy wiele innych, które się rozwijają.